国际金融犯罪的预防和控制｜央行与货币
文/中国人民银行阳泉市分行党委书记、行长高鸿，中国人民银行阳泉市中心支行副科长宁昊以诈骗和洗钱为代表的金融犯罪规模和影响逐步扩大，金融犯罪问题已经从一个国家内部问题转变为国际性问题。金融管理部门、司法机关还需进一步强化预防和控制金融犯罪的国际合作，推动不同国家和国际组织在全球诈骗、洗钱、跨境赌博等金融犯罪斗争工作中简化司法程序、签署国际公约、实施互相认可的治理标准。近年来，金融犯罪虽频繁被国际议题所讨论，却并未上升到应有的重视程度，金融管理部门、司法机关还需统筹国内和国际两个领域共同发力，探索金融犯罪共治蓝海，完善金融风险防控体系。我国金融犯罪领域存在的问题金融监管层面在金融违法行为中，违反金融管理规定和触犯法律之间的界限模糊，事实认定具有极高的专业性.虽然金融犯罪在法律上都给予了处罚，但缺乏《反电信网络诈骗法》一类的预防性、“去犯罪化”的金融法律，加之公众金融知识储备不足，缺乏对金融犯罪严重性的认识。当前打击金融犯罪的措施与监管机构和金融法律的传统规定方法不适应，相关工作在一些领域难以被认可。监管部门在协助司法部门对金融犯罪进行调查或执行时，承担的风险逐年上升。此外，金融犯罪执行难。一方面，金融非法收益比执行成本低廉，严重降低了执法人员的执行意愿，另一方面案件依靠传统司法执行难以有效执行。金融监管部门考虑采用非传统执行工具时，没有刑事起诉的法定权力还缺乏民事执行依据和能力，甚至没有金融调查队或执法队，难以对金融犯罪违法所得通过专业化的金融调查追缴。致使出现刑事犯罪民事化处理，通过签署保证书、承诺不再犯等形式处置完成，虽然在一定程度上加快了惩处速度和效率，但本质上还是出现了处罚不严厉、形式化、表面化等问题。金融犯罪的隐匿性还导致监管部门需要平衡成本和效率的关系，加之监管资源和力量不足，大部分金融监管和服务工作在业绩考核上要高于处理冗杂的金融犯罪，导致监管部门无法将有限的资源分配在金融犯罪领域。相关法律也未明确金融管理部门有减少金融犯罪的义务，金融规章条例打击金融犯罪相关内容较少，多种因素最终导致金融犯罪主要交由司法机关处理，但司法部门普遍存在经验、专业上的不足、金融风险管控能力弱等问题。金融行业层面行业内，金融机构由于担心声誉风险，不想将涉及内部人员的金融犯罪案件上报或公布，再加上需要协助有权机关、还需要独自评估金融犯罪行为，同时承担法律和监管双重责任而导致负担过重。金融从业者角度来看，一方面在对金融犯罪的培训、专业素养不足的情况下，极易因疏忽大意或未执行法律规定而成为共犯，面临刑事处罚；另一方面，预防和控制金融犯罪的工作多与本单位设定的经济利益目标相冲突。从尽职调查开始，金融机构和从业人员就面临着极大地压力和风险。另外金融机构外包服务会带来信息泄露等问题，特别是外包商人员的高流动性、逐利性以及对监管规范、客户责任等工作的不了解加大了金融犯罪风险。从合规角度上看，金融机构的合规性是防控金融犯罪的重要环节，可以减少滥用职权并增加实施犯罪的困难程度，但在执行上存在不到位的问题，如反洗钱中形式化的客户身份识别和表面化的风险自评估工作；在流程上存在缺乏整合的问题，如对交易记录的完整、连续、可追溯的合规要求非常严格，但对资金来源和用途只要有可行性的程序即可。金融机构虽然可以根据自身的风险自由度和容忍度对合规流程进行优化，但由于复杂因素缺乏优化动力。此外，金融机构内设合规部门难处理犯罪案件，却要承担玩忽职守、协助犯罪的风险。在举报奖励上，举报者通常不会得到机构内部的尊重和支持，导致奖励制度效果不佳。国内社会和国际层面预防和控制金融犯罪课题在学术研究领域的重视不足，金融专业又少有相关课程，既缺乏系统性的梳理整合工作，又缺少历史性的经验总结和发展，金融培训机构对相关内容培训较多，却少有正规高校、科研机构的参与。政府内受任期影响，缺乏相关工作的连续性，而社会上的教育机构、律师事务所举办的私营企业家培训却非常注重这部分内容。另外，社会媒体在形成舆论并提升金融犯罪的关注度方面作用显著，但个别自媒体过度去追求轰动效应，就会难让金融部门认可媒体的贡献并建立长期互信关系。同时，如果媒体不注重把控报道时机，过早公开信息就会导致犯罪分子逃逸或破坏证据、转移赃款，甚至令金融机构遭遇信任危机。因此，公开透明对防控金融犯罪都有利。国际组织在预防和控制金融犯罪方面的倡议近年来逐渐上升，但优先级别仍然较低，各国央行、金融监管机构与执法部门在认识金融犯罪问题上还存在着较大的鸿沟。此外，受各国司法系统制度上的局限，特别是欧美国家为保护本国资本经济体的利益，导致国家法律条款难以适应大规模国际金融犯罪治理工作的跨国有效衔接。国际金融犯罪的预防和控制完善监管方式，引入创新机制金融监管部门应当继续坚持审慎监管原则，突出国际金融犯罪预防性监管理念，完善金融犯罪风险识别程序和化险方案，提前识别风险并及时进行监管介入。针对不同机构的特点，定制化推行监管新规和措施，减少被动性的事后监督手段。创新委托监管的方式，通过委托其他机构代理进行金融犯罪的调查和取证来弥补监管资源和力量不足的问题。注重更多的参与到协助司法活动过程当中，有效识别和查封金融犯罪资产，从资产来源和性质上获取线索、补全疏漏，完善措施。配合建立受害者资金挽损、补偿和返还机制，在震慑和警示犯罪行为的同时，践行金融为民服务、维护金融法规权威。监管部门还应当注重充分发挥相关组织的作用，金融行业的自律管理也是监管体制的重要组成部分，同时也是协助监管部门开展工作的重要抓手，发挥各类自律组织、行业协会的作用有助于规范金融从业人员的行为操守，增强从业人员的职业道德和自律能力，还有着监管成本低，灵活兼容各类监管和管理工作的优势，进一步可以充分利用一些民间组织发布的数据指数，提升防控金融犯罪的透明度。此外，由于金融机构金融活动中确保参与者信息真实、有效，不被犯罪分子所利用等方面承担着重要的责任，应当推动相关法律给予机构和从业人员一定的保护，尝试探索保险业在防控国际金融犯罪工作中的作用，创新银保联动机制。推动金融合规，培养专业人才合规能识别可疑交易行为，发现异常和风险。提升金融机构的合规性是预防和控制金融犯罪工作的另一项重要抓手。金融监管部门，应当进一步提升金融犯罪预防策略和程序，强化对从业人员的能力，以及对金融犯罪的相关培训。强化履职经验、业务素质上的认证，加强对能为金融犯罪提供便利的工具、设备的安全评估和管控。加强金融行业数据信息保护，有效控制信息的获取、交易、记录等能力。颁布条例对机构已整改的内容减少处罚，对拒不整改的采取拒绝展期、吊销或终止许可证等方式严肃处理。同时规范金融机构的部门配置，推动合规部门与管理层分离，减少本单位的制约。针对合规能力不强的中小金融机构，在强化人员培训的基础上，鼓励引入专业人士参与合规和防控金融犯罪工作，避免出现治理洼地。进一步强化与高校、科研机构的合作，着力培养一批高质量的合规人才，积极推动相关单位参与国际间行业准则的制定和发展研讨培训等活动。创新监管科技，挖掘数据潜力创新技术预防措施，运用科技手段赋能对金融知识、法律的宣传、培训、教育。随着金融犯罪环境的变化，不断更新监管科技手段，降低金融犯罪的潜在发生率。建设金融犯罪预防控制系统，强化预防程序设计，降低内部人员的犯罪率。建立科学防控金融犯罪的定量评价技术，优化考核标准和监管评价体系。探索构建金融情报数据库体系，建立防控和打击金融不法活动的专用金融情报系统，强化金融违法信息共享，研究成立多部门联合金融情报委员会或工作组，为数据共享、分析和研判提供便利。此外，金融数据信息多涉商业秘密甚至国家机密，在部门共享过程中特别要严格遵循保密法、个人信息保护法、数据安全法等相关法律。在国际金融犯罪交流活动中，要特别限制与国外机构沟通信息用途，可以探索商业数据库在金融犯罪防控工作中的作用，通过商用数据库中公开披露的信息，满足金融机构日常的初步尽职调查等工作。可尝试推动建立金融大数据库，并将之与其他数据整合到一个国家智能系统中，反向协助监管部门的金融调查和金融机构风险合规工作。创新机器学习、生物行为识别和实时诈骗预警等技术的研发投入和实践运用，降低防控金融犯罪的长期成本，建立内外部金融犯罪监测系统，及时识别金融违法事件。设置特别监管部门，强化国际交流协作由于政府在对市场进行宏观调控的同时还需注意保护公众利益，再加上金融犯罪调查的复杂性、工作的专业性、执行成本高昂等特点，可考虑在中央金融委的统一领导下，于负责宏观审慎的监管机构内设置金融犯罪特别监管部门，将反跨境赌博、反电信诈骗、反洗钱、违规金融放贷、非法集资等涉及金融活动的违法行为全部纳入，统一协调管理。推动金融犯罪在金融行业内有序处理、维护金融稳定的同时，将工作配合延伸到行业外的司法领域，出台相关法律，赋予金融犯罪监管部门对全部参与金融活动主体的金融调查权力，考虑建立金融调查队或执法队，用于收集复杂隐蔽的金融证据，追回和移交犯罪收益，追究扰乱金融市场、破坏金融稳定的责任，应对金融犯罪手段花样不断翻新的挑战，改善目前洗钱、欺诈等金融犯罪在起诉、定罪和收缴违法所得等各环节执行和完成率低等问题。同时，建立以中央金融管理部门为主的预防和控制金融犯罪监督管理体制有助于国际金融犯罪部门间的交流协作。进一步强化国际合作，推动不同国家和国际组织在全球金融犯罪工作中简化司法程序、签署国际公约、实施互相认可的治理标准，共同完善计量金融犯罪和相关问题的指标框架，探索金融犯罪实施主体信息向国际组织、属地司法管辖区监管当局披露，联合开展跨境惩戒工作，压实业务所在国机构的金融准入控制和属地管理职责，应对当前科技创新、世纪疫情、地缘政治冲突等因素为打击和防控国际金融犯罪带来的严峻挑战。倡议各国深入了解金融犯罪对社会发展的严重影响，挖掘驱动金融犯罪行为的主要因素，提升对金融犯罪预防和控制工作的重视程度。遏制金融犯罪的多发高发态势将有效促进公共服务投资、社会生产发展和宏观经济稳定，金融犯罪的下降将有助于维系社会安定繁荣、提升百姓生活福祉、创造和谐稳定的经济发展环境，最终实现可持续发展目标。因此，建议将预防和控制国际金融犯罪与国际减贫措施、全球环境治理、全民教育行动等国际重点工作摆在同等位置，进一步开展对未来相关事项的研究工作。文章来源丨《清华金融评论》2023年9月刊总第118期本文编辑丨王茅责编丨丁开艳校对丨兰银帆初审丨徐兰英终审丨张伟Review of Past Articles -0102
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